„Dopalacze” a demokratyczne państwo prawa

Wzmożoną uwagę rządu, parlamentu i mediów zajęła ostatnio sprawa walki z tzw. „dopalaczami”. Przeprowadzono spektakularną akcję zamknięcia „smart shopów”, aresztowano właściciela jednego z nich i uchwalono naprędce tzw. ustawę  antydopalaczową, która zakazała wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Polski tzw. środków zastępczych. „Dopalacze”, czyli inaczej mówiąc zamienniki zakazanych substancji psychotropowych i środków odurzających nie podlegają przepisom prawa żywnościowego[1]. Chciałabym jednak zabrać głos w dyskusji na temat sposobu ich delegalizacji i to nie tylko dlatego, że „dopalacze” podobnie jak żywność są spożywane (a raczej zażywane) przez ludzi, ale przede wszystkim dlatego, że przyjęte 8 października br. przepisy ustawy antydopalaczowej[2] wzbudzają – w moim odczuciu – szereg kontrowersji i to nie tylko w wymiarze politycznym (który był główną casua efficiens całego przedsięwzięcia), ale przede wszystkim prawnym.

Pierwsze pytania, jakie nasunęły mi się po lekturze nowych przepisów, brzmiały: Czy przyjęty zakaz, który głęboko ingeruje w sferę wolności działalności gospodarczej, był rzeczywiście niezbędny dla realizacji celu, jaki mu postawiono? Czy efekty tego zakazu pozostają w proporcji do ciężarów nałożonych na obywateli, w tym wypadku przedsiębiorców? Odpowiedź na te pytania ma niezwykle doniosłe znaczenie. Pozwala ona sprawdzić, czy przyjęte przepisy są zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej ingerencji państwa w sferę praw i wolności obywateli.

Nie trzeba być wytrawnym znawcą prawa, by zauważyć, że wprowadzony zakaz jest niezmiernie szeroki. Obejmuje on każdą „substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych”. Tak sformułowana definicja oznacza w praktyce, że zdelegalizowane zostało wszystko to, co – o ile nie zostało dopuszczone na podstawie innych przepisów (np. o środkach farmaceutycznych, o kosmetykach, o żywności itd.) – jest używane „zamiast” lub „w tym samym celu” co narkotyk. Za takie uznane więc być mogą także – a dlaczegóż by nie – zwykła farba, klej, czy lilia wodna. Nie mówiąc już o substancjach, produktach i środkach, których dzisiaj jeszcze nie znamy, a których rozwój nauki i matka natura z pewnością nam nie oszczędzą.

Czy rzeczywiście dla skutecznej ochrony zdrowia i życia konsumenta potrzebna była aż tak daleko idąca ingerencja w sferę wolności działalności gospodarczej? Czy dla „uzdrowienia” sytuacji ustawodawca nie mógł przyjąć mniej dotkliwych środków niż ogólny i bardzo szeroki zakaz? Alternatywy przecież nie brakowało.

Możliwość uregulowania kwestii „dopalaczy” w sposób mniej „inwazyjny” dawała choćby zawarta w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, dodatkowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa lub znakowania określonych produktów w celu zapobiegania i eliminowania zagrożeń stwarzanych przez nie dla zdrowia i życia konsumentów[3]. Dawało to podstawę do wprowadzenia – na wzór leków czy żywności – odpowiednich przepisów w zakresie etykietowania „dopalaczy”, w tym zwłaszcza obowiązku podawania ich szczegółowego składu chemicznego. Ułatwiłoby to nie tylko kontrolę nad tymi środkami, ale także dawałoby lepsze podstawy do podejmowania świadomych decyzji ich nabywców. Gdyby rozwiązania te uzupełnione jeszcze zostały o wpisanie najbardziej kontrowersyjnych substancji na listę środków zakazanych (co notabene przy braku odpowiednich badań i tak byłoby decyzją w dużym stopniu uznaniową), o rewizję dotychczasowych regulacji z zakresu edukacji i uświadamiania społeczeństwa (zwłaszcza młodzieży) oraz o bardziej skuteczne egzekwowanie przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów, które od dawna już przecież nakładają na przedsiębiorców fundamentalny obowiązek wprowadzania na rynek wyłącznie produktów bezpiecznych[4], problem „dopalaczy” mógłby być skutecznie (a z pewnością nie mniej skutecznie niż w przypadku ogólnego zakazu) rozwiązany.

Na koniec warto wskazać na jeszcze jeden kuriozalny aspekt nowej regulacji, który może prowadzić do dość przewrotnego wniosku: na podstawie nowych przepisów ustawodawca pozwolił karać za coś, na co karany nie ma realnego wpływu. Taka konkluzja może wynikać z przyjętego kryterium kwalifikowania danego produktu czy substancji jako środka zastępczego. Kryterium tym jest cel użycia produktu, a więc rzecz ze swej istoty subiektywna. Cel użycia zakupionego towaru – czymkolwiek by on nie był – zależy przecież wyłącznie od samego nabywcy. Tymczasem według nowych przepisów, to nie użytkownik jest zagrożony karą (i to niebagatelną, bo wynoszącą nawet do 1 mln zł!), ale producenci i sprzedawcy, którzy mają raczej nikły wpływ na to, jaki użytek z ich produktu w zaciszu domowego ogniska robi sobie konsument.

Niepewna sytuacja przedsiębiorców jest potęgowana także w innym wymiarze. Otóż o ile w przypadku narkotyków mają oni jasność co do tego, czego produkować i wprowadzać do obrotu nie wolno (środki odurzające i substancje psychotropowe są wymienione jedna po drugiej na odpowiednich listach), o tyle – paradoksalnie – w przypadku ich potencjalnych zamienników takiej pewności dziś nie mają.

Nowa ustawa antydopalaczowa budzi zatem wątpliwości nie tylko z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, ale także zasadą zaufania obywatela do państwa. I jest to tym bardziej groźne, że stopień poszanowania obu tych zasad jest wyznacznikiem stopnia urzeczywistniania – gwarantowanego przecież w naszej Konstytucji – demokratycznego państwa prawa.

[1] Por. art. 2 akapit 3 lit. g) Rozporządzenia (WE) nr 178/2002

[2] Mowa tutaj o ustawie z 8 października 2010 r.  o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej

[3] Por. art. 9 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów

[4] Za produkt bezpieczny ustawa uważa produkt, który w zwykłych bądź innych, dających się w sposób uzasadniony przewidzieć, warunkach używania, nie stwarzają żadnego zagrożenia dla konsumentów lub stwarzają znikome zagrożenie, dające się pogodzić z ich zwykłym używaniem i uwzględniające wysoki poziom wymagań dotyczących ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Na mocy przepisów ustawy producenci i dystrybutorzy są zobowiązani do podawania konsumentom informacji pozwalających na dokonanie im oceny zagrożenia związanego z używaniem produktu oraz możliwości przeciwdziałania tym zagrożeniom (a zatem odpowiedniego oznaczania) a także do podejmowania działań umożliwiających im uzyskiwanie wiedzy o zagrożeniach, które produkt może stwarzać (a więc np. przeprowadzania badań w kierunku szkodliwości dla zdrowia). Kontrola produktów z zakresie spełniania wymogów bezpieczeństwa należy do kompetencji Inspekcji Handlowej a na przedsiębiorców działających w sprzeczności z tymi przepisami może być nakładana kara w wysokości do 100 tys. zł.